【土地政策】114 年試題高考地政：什麼是農地權？ – 在成為黃昭慈代書．地政士的路上

製圖人：黃昭慈

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【目錄】

國土計畫法問題
農地權意義
農一用地應考慮原則
- 國土計畫法立法目的
- 國土功能分區原則
劃入農一的相應措施
參考資料

【問題】

先前各方對於直轄市、縣（市）主管機關是否應於今（114）年如期公告國土功能分區圖發生爭執，其中優良農地是否仍繼續劃設為國土計畫法（下稱國土法）下農業發展地區第一類用地（下稱農一用地），應是爭執之焦點。

茲於兼顧生態保育之正常農業經營前提下，農地利用具有外部效益性（例如涵養水源與淨化空氣等），故而從公平正義觀點，政府理當予以適度補貼（例如實施對地補貼等措施）。

事實上，農業主管機關亦制定相應補貼政策，以提高農地之私權保障密度，並避免讓農民對其保有農地產生相對剝奪感。茲對前揭優良農地被劃入農一用地之爭議，有學者從農地（財產）權保障等視角，主張不應劃設之；但亦有學者認為農一用地劃設主要是因其本具高生產力（先前因政府投入巨資施行農地重劃所致），而具有優先供作農用之義務（具有高度社會義務或強烈公共利益），故而主張應劃設之。

試問何謂農地權？依國土法之規定，主管機關劃設農一用地時應考量原則為何？並請從農地所有權保障觀點，分析優良農地被劃入農一用地所需之相應措施。

（歷屆試題可在考選部查詢下載。）

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【答案】

農地權意義

中央政府推行「國土計畫法」，立法目的是建立合理的土地使用秩序，透過妥善規劃使每筆土地發揮最大效用，同時兼顧國家經濟發展與環境永續。

而在地方政府則是要實施國土計畫法時，提出農地權，這混合「農業權」、「農業發展權」，主張「國土計畫法」對農業發展地區的規範構成特別犧牲，因此要求補償。

農業權是農民從事農業生產的基本權益，像是農地的使用權、農業生產的權利，以及獲得合理農業收益的權利等，都是「農業權」涵蓋範疇，例如：政府執行農業政策，包含改善農業生產環境、提供農民福利補貼，到強化農業生產效率等。

農業發展權則是在討論土地未來可能的開發權利。

例如：現在有一塊優良農地，而這塊地根據「國土計畫法」中被劃為農業發展地區，若採用農業發展權移轉制度，地主可以選擇將這塊農地的「未來開發權利」賣給建商，而建商購買這個權利後，則可以在其他地區，如都市計畫區內，獲得額外的開發容積。

如此一來，具有開發潛力但因農業用途等因素無法開發的土地，就可以將其開發權利轉移到其他可以開發的地區。

如果農業發展權移轉，一旦土地的發展權被移出，該地塊將永久限制為農業使用，完全喪失未來變更使用的可能性，這種一次性的決定可能導致土地使用缺乏因應未來發展需求的彈性，反而違背了維護農業權的初衷。

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農一用地應考慮原則

國土計畫法立法目的

為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展。

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國土功能分區原則

「區域計畫法」所規範的非都市土地，約占全國土地 77%。

但因為國土計畫法上路後，區域計畫法將廢止，影響最大的就是國土面積占比最大的非都市土地，這也成為各方討論跟爭議的焦點。

在國土計畫法，分成國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區。

而在「農業發展地區」是依據農業生產環境、維持糧食安全功能及曾經投資建設重大農業改良設施之情形加以劃設，並按農地生產資源條件，予以分類：

農一：
- 具優良農業生產環境。
- 維持糧食安全功能。
- 曾經投資建設重大農業改良設施之地區。
- 土地面積完整達 25 公頃，農業使用面積達 80% 之地區。
- 原依區域計畫法劃定之特定專用區仍須供農業使用之土地。
- 農業經營專區、農產專業區、集團產區、養殖漁業生產區、直轄市、縣（市）政府依據地方農業發展需要擬劃設為農業發展地區第一類者。
農二：
- 具良好農業生產環境。
- 糧食生產功能。
- 為促進農業發展多元化之地區。
- 不符合農業發展地區第一類條件。
- 符合條件，但面積規模未達 25 公頃或農業生產使用面積比例未達 80% 之地區。
其他必要之分類。

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劃入農一的相應措施

農業部的推疊式給付措施：
- 農地對地給付：照顧土地所有權人權益。
- 確保糧食安全給付：穩定國內糧食安全生產。
- 生態環境給付：引導農業與生態永續共存。

2. 環境部的農業碳權：

溫室氣體增量抵換：農業部與環境部攜手合作，於 2023 年於該機制下新增納入以生物質燃料取代燃煤燃油、汰換漁船集魚燈為 LED 集魚燈、汰換老舊農機為電動農機、汰換傳統養殖水車為節能水車等農業場域可操作項目。農業部並以「購買電動型 / 高效節能型優於燃油型、汰舊換新優於純新購」原則。
溫室氣體自願減量專案。

3. 財政部的稅賦減免：